China ha aprobado su primera ley dedicada específicamente a la protección y mejora de las tierras cultivables, una norma que entrará en vigor el 1 de enero de 2027 y que amplía el enfoque tradicional sobre la conservación del suelo agrícola. Ya no se trata únicamente de impedir que desaparezcan hectáreas de cultivo por el avance de las ciudades, las infraestructuras o otros usos del territorio. La nueva legislación obliga también a preservar la calidad productiva de la tierra y sus funciones ecológicas, establece responsabilidades directas para los gobiernos provinciales y convierte tecnologías como la teledetección por satélite, el big data, la computación en la nube y la inteligencia artificial en instrumentos expresamente previstos por la ley para vigilar el territorio.
La Ley de Protección y Mejora de la Calidad de las Tierras Cultivables fue aprobada el 28 de agosto por el Comité Permanente de la XIV Asamblea Popular Nacional. Consta de ocho capítulos y 72 artículos y es, según el Ministerio de Recursos Naturales, la primera legislación china dedicada de forma específica a la protección de la tierra cultivable. Hasta ahora, estas cuestiones aparecían repartidas entre normas como la Ley de Administración de Tierras, la Ley de Seguridad Alimentaria, la Ley de Protección de las Tierras Negras o la legislación contra la contaminación del suelo. La nueva ley reúne buena parte de ese sistema, incorpora reformas introducidas durante los últimos años y formula por primera vez de manera sistemática el principio de proteger simultáneamente la cantidad, la calidad y la ecología de las tierras agrícolas.
No basta con conservar la superficie
Este cambio es importante para entender la norma. Durante mucho tiempo, la discusión sobre la tierra agrícola china se ha asociado sobre todo a una cifra: la denominada “línea roja” de protección de las tierras cultivables. Los planes territoriales nacionales establecen actualmente un mínimo de 1.865 millones de mu de tierras cultivables, aproximadamente 124 millones de hectáreas, y 1.546 millones de mu, unos 103 millones de hectáreas, de tierras agrícolas básicas permanentes. A finales de 2024, China disponía de unos 1.940 millones de mu de tierra cultivable, alrededor de 129 millones de hectáreas, pero su superficie por habitante continúa siendo inferior a la mitad del promedio mundial.
El problema, sin embargo, no puede medirse solamente en hectáreas. Una superficie agrícola puede seguir apareciendo estadísticamente como tierra cultivable y haber perdido capacidad productiva por erosión, salinización, contaminación, degradación del suelo o deficiencias en los sistemas de riego y drenaje. Precisamente por eso la nueva ley establece que los gobiernos de provincias, regiones autónomas y municipios directamente dependientes del Gobierno central deberán garantizar tres cosas al mismo tiempo: que la superficie total de tierra cultivable no disminuya, que su calidad mejore y que sus funciones ecológicas permanezcan estables. Si una provincia reduce su superficie cultivable, el Consejo de Estado puede obligarla a reponer terrenos de cantidad y calidad equivalentes; si disminuye su calidad o se deteriora su función ecológica, deberá llevar a cabo las actuaciones necesarias para restaurarla.
La norma mantiene además una protección reforzada para las denominadas tierras agrícolas básicas permanentes, que constituyen el núcleo de mayor valor productivo del sistema. Como regla general, estas deberán representar al menos el 80% de la superficie cultivable de cada provincia, aunque el porcentaje concreto dependerá de las condiciones de cada territorio. En esta categoría entran, entre otros espacios, terrenos pertenecientes a importantes bases de producción de cereales, algodón, aceite o azúcar, tierras con buenas condiciones hídricas, explotaciones agrícolas de alto estándar, bases de producción de hortalizas, parcelas utilizadas para investigación y enseñanza agrícola, determinadas tierras negras de elevada calidad y zonas destinadas a la producción de semillas.
Menos margen para convertir tierra agrícola en suelo para otros usos
Otro de los ejes de la ley es limitar la pérdida de suelo agrícola provocada por otros usos del territorio. Para los proyectos de construcción no agrícola, el principio establecido es que, si pueden utilizarse terrenos baldíos, no deberán ocuparse tierras cultivables y, si pueden utilizarse suelos de menor calidad, no deberán emplearse los de mayor calidad. La ocupación de tierras agrícolas básicas permanentes queda sometida a restricciones todavía mayores. Solo determinados grandes proyectos nacionales relacionados, entre otros sectores, con energía, transporte, agua o instalaciones militares podrán ocuparlas cuando resulte realmente difícil evitarlas, y necesitarán autorización del Consejo de Estado.
China mantiene además el principio de compensación de tierras cultivables, conocido como zhanbu pingheng, según el cual una superficie agrícola que desaparece debe ser compensada mediante la incorporación de otra tierra. La nueva ley endurece la lógica de este mecanismo al dejar claro que la equivalencia no puede ser meramente numérica: se debe reponer una cantidad y una calidad equivalentes. La norma prohíbe expresamente compensar una gran superficie ocupada con una menor, sustituir tierra buena por tierra de peor calidad o reemplazar terrenos concentrados por parcelas dispersas. El objetivo es evitar que la conservación estadística de la superficie esconda una reducción de su verdadero potencial agrícola.
La protección tampoco se limita a impedir la construcción. La ley controla la transformación de tierras cultivables en bosques, pastizales, plantaciones u otros usos agrícolas y prohíbe utilizar las tierras agrícolas básicas permanentes para esas conversiones salvo en los casos previstos legalmente. También prohíbe actividades como excavar lagos artificiales con fines paisajísticos, plantar césped de manera no autorizada, depositar residuos sólidos o utilizar tierras cultivables como vertederos. En determinados supuestos, las sanciones pueden alcanzar entre cinco y diez veces la tasa local prevista para la apertura de nuevas tierras de cultivo.
La calidad del suelo pasa al centro de la política agrícola
Una parte considerable de los 72 artículos está dedicada no a conservar terreno, sino a hacerlo más productivo y sostenible. La ley establece una red nacional de seguimiento de la calidad de las tierras, una plataforma de información y sistemas de monitorización de largo plazo. También impulsa la construcción de las denominadas tierras agrícolas de alto estándar, parcelas dotadas de mejores sistemas de riego, drenaje, caminos, infraestructuras eléctricas, protección frente a fenómenos meteorológicos y otras instalaciones que permiten una producción más estable. El objetivo legal es que, progresivamente, todas las tierras agrícolas básicas permanentes que reúnan las condiciones necesarias puedan convertirse en tierras de alto estándar.
La norma introduce además controles durante todo el ciclo de construcción y mantenimiento de estas infraestructuras, desde el diseño hasta la inspección y conservación posterior, crea una base de datos nacional de tierras agrícolas de alto estándar e incorpora mecanismos de responsabilidad a largo plazo por la calidad de las obras. Al mismo tiempo, contempla la recuperación de suelos degradados, la mejora de terrenos salino-alcalinos, la prevención de la erosión, la utilización más eficiente del agua y, allí donde existan condiciones hídricas suficientes, la exploración de recursos agrícolas no convencionales en zonas desérticas o del Gobi.
También aparece de manera expresa la dimensión ambiental. Los gobiernos locales deberán adoptar medidas contra la contaminación de la tierra cultivable provocada por aguas residuales, emisiones o residuos sólidos, mientras que los departamentos de agricultura, medio ambiente y recursos naturales tendrán que vigilar los terrenos con riesgo de contaminación. La ley prohíbe, por ejemplo, verter sobre las tierras agrícolas aguas residuales, lodos u otros materiales cuyo contenido en metales pesados o sustancias tóxicas supere los límites establecidos.
Satélites, datos e inteligencia artificial para vigilar las tierras
Uno de los artículos más significativos desde el punto de vista tecnológico es el 63. La ley establece explícitamente que el Estado utilizará teledetección por satélite, internet, big data, computación en la nube, inteligencia artificial y otras tecnologías modernas para mejorar la protección, la calidad y la supervisión científica y precisa de las tierras cultivables. No significa que China empiece ahora a aplicar estas herramientas a la agricultura. Lo novedoso es que su utilización entra directamente en el marco jurídico nacional de protección del suelo.
De hecho, diferentes administraciones ya están utilizando sistemas de este tipo. En el distrito de Changping, en Pekín, imágenes de satélite combinadas con reconocimiento mediante inteligencia artificial permiten comparar el uso real del territorio con los mapas agrícolas y localizar posibles cambios que después pueden ser comprobados sobre el terreno. Según el Gobierno municipal de Pekín, este sistema ha multiplicado por 17 la capacidad de identificación y tratamiento de posibles incidencias respecto a las inspecciones tradicionales. Wuhan utiliza igualmente satélites, inteligencia artificial y drones para detectar cambios en los cultivos, construcciones, estanques o terrenos abandonados, y su administración agrícola asegura que la eficiencia de supervisión se ha multiplicado por diez con los mismos recursos humanos.
La incorporación de estas tecnologías ayuda a entender qué significa en la práctica la digitalización de la gestión territorial. Un satélite puede observar periódicamente extensiones enormes de terreno; los algoritmos pueden comparar imágenes tomadas en distintos momentos y marcar parcelas donde se haya producido una modificación; las bases de datos permiten comprobar la clasificación legal de esa parcela y las plataformas digitales pueden enviar el posible incumplimiento a la administración correspondiente para su verificación. La inteligencia artificial no sustituye en este caso a la política agrícola, sino que se convierte en una herramienta para intentar hacer ejecutables sobre millones de parcelas unas normas territoriales que serían mucho más difíciles de controlar únicamente mediante inspecciones físicas.
La tierra como primer eslabón de la seguridad alimentaria
La nueva ley tampoco aparece de forma aislada. China aprobó a finales de 2023 su Ley de Seguridad Alimentaria, vigente desde junio de 2024, que establece expresamente que la política alimentaria debe desarrollarse dentro del concepto general de seguridad nacional. Ese texto define una estrategia basada en priorizar los recursos propios, mantener la producción nacional, garantizar la capacidad productiva, recurrir de manera moderada a las importaciones y utilizar la tecnología como apoyo. La protección de la tierra cultivable ocupaba ya un capítulo completo de aquella legislación.
La Ley de Protección y Mejora de la Calidad de las Tierras Cultivables da ahora un paso adicional al concentrarse específicamente en el primer elemento físico de esa cadena: el suelo sobre el que se producen los alimentos. Vista desde ese marco más amplio, la tierra agrícola deja de ser solamente una cuestión de ordenación rural o de política agraria. Pasa a gestionarse como un activo estratégico cuya superficie, capacidad de producción, estado ecológico y utilización deben ser conocidos, protegidos y supervisados de manera permanente.
Esa evolución resulta especialmente relevante para un país que debe alimentar a una población muy elevada con una disponibilidad de tierra cultivable relativamente limitada y sometida además a las tensiones derivadas del desarrollo urbano, la industrialización, la degradación de determinados suelos y unos fenómenos climáticos cada vez más exigentes para la producción agrícola. La respuesta china está siendo construir distintas capas de seguridad alrededor del sistema alimentario: reservas de cereales, capacidad productiva, semillas, infraestructuras agrícolas, regulación del uso del suelo, protección de las tierras más productivas y, cada vez más, sistemas digitales capaces de observar lo que ocurre sobre el territorio.
La importancia de la nueva ley está precisamente en esa combinación. China no ha creado de repente una política para proteger sus campos. La denominada línea roja agrícola existe desde hace años y los controles territoriales tampoco son nuevos. Lo que hace ahora es reunir, elevar y sistematizar esas políticas dentro de una legislación especializada, vincular la responsabilidad de los gobiernos territoriales a resultados concretos y añadir herramientas tecnológicas para comprobar su cumplimiento. En un contexto en el que alimentos, energía, materias primas, cadenas de suministro y tecnología se están incorporando progresivamente a las estrategias de seguridad económica de los grandes países, la protección de cada hectárea cultivable se convierte también en una cuestión de capacidad nacional para garantizar el suministro de alimentos a largo plazo.
