Hay cuestiones que aparentemente pertenecen a la política interna de un país y que, cuando se observan con algo más de detenimiento, terminan planteando preguntas universales. El hukou chino, el sistema de registro de hogares que durante décadas ha acompañado la transformación económica y social de la República Popular, es una de ellas. Durante mucho tiempo ha sido presentado en Occidente como uno de los principales mecanismos de control de la movilidad interna china y como una de las causas de determinadas desigualdades entre la población rural y urbana. La descripción contiene una parte de verdad, pero resulta insuficiente si queremos comprender qué fue realmente el hukou, por qué resultó necesario en una determinada etapa del desarrollo chino y, sobre todo, por qué el Partido Comunista de China está promoviendo progresivamente su transformación.
Porque la cuestión verdaderamente interesante no es preguntarse únicamente por qué existió el hukou, sino qué ocurre cuando una política pública que fue concebida para resolver los problemas de una época deja de responder plenamente a las necesidades de una sociedad que ha cambiado profundamente.
Y China ha cambiado de una manera extraordinaria.
El sistema moderno de registro de hogares se estableció en 1958, cuando China era esencialmente rural, con una capacidad urbana muy limitada y con unos recursos económicos y materiales que obligaban al Estado a organizar cuidadosamente la distribución de la población. El hukou permitió registrar a los ciudadanos y administrar su movilidad entre campo y ciudad en un momento en el que la urbanización masiva que conocemos hoy todavía no existía.
Juzgar aquella institución exclusivamente desde la China actual sería poco riguroso. El problema aparece cuando la sociedad cambia mucho más deprisa que las instituciones diseñadas para administrarla.
Y eso es exactamente lo que ocurrió.
La China que hizo necesario el hukou ya no existe
En 2025, China tenía 1.404,89 millones de habitantes y 953,8 millones de residentes urbanos. La tasa de urbanización alcanzó el 67,89 %, después de aumentar 0,89 puntos porcentuales en un solo año. Hace apenas unas décadas, la realidad era radicalmente diferente.
Pero quizá el dato que mejor explica la dimensión del problema sean los 301,15 millones de trabajadores migrantes rurales registrados en 2025. De ellos, 180,06 millones trabajaban fuera de su lugar de origen y 121,09 millones lo hacían dentro de su propia región.
Estamos hablando de una población equivalente a varias veces la de España.
Detrás de esos 301 millones de personas hay una de las mayores transformaciones sociales de la historia contemporánea: trabajadores que han abandonado sus lugares de origen para participar en la construcción de las ciudades, de las fábricas, de las infraestructuras y de la economía de servicios que han convertido a China en una potencia mundial.
La movilidad económica, sin embargo, avanzó durante mucho tiempo más deprisa que la integración social y administrativa.
Una persona podía vivir durante años en una ciudad, trabajar allí, cotizar, alquilar una vivienda y formar allí una familia, pero seguir encontrando dificultades para acceder en igualdad de condiciones a determinados servicios vinculados a su lugar de registro.
Ahí apareció la contradicción.
Y ahí comenzó la reforma.
Del lugar donde uno está registrado al lugar donde realmente vive
La transformación más importante del hukou puede resumirse en una pregunta sencilla: ¿qué debería importar más para acceder a los servicios públicos, el lugar donde una persona está registrada o el lugar donde realmente vive?
Durante décadas, la respuesta fue fundamentalmente la primera. La dirección de las reformas está desplazando progresivamente el centro de gravedad hacia la segunda.
El cambio acaba de adquirir una importancia especial. En mayo de 2026, el Consejo de Estado estableció directrices para que los servicios públicos básicos se proporcionen según el lugar de residencia habitual y para eliminar progresivamente los vínculos entre esos servicios y el hukou, con el objetivo de que la población residente sin registro local pueda disfrutar de los servicios básicos en condiciones equivalentes a quienes sí poseen el registro.
La reforma afecta precisamente a las cuestiones que determinan la vida cotidiana de una familia: educación para los hijos de trabajadores migrantes, vivienda pública de alquiler, seguridad social, atención sanitaria, servicios de empleo, asistencia social, atención a mayores y protección de la infancia.
La transformación es profunda porque significa que China está intentando que la movilidad laboral pueda convertirse también en movilidad social y familiar.
No basta con poder desplazarse para encontrar un empleo. Hay que poder llevar consigo la vida.
Urbanizar no es suficiente
Durante la primera etapa de la modernización china, el gran desafío consistía en urbanizar a la población. Hoy el desafío es integrarla.
China no solo necesita ciudades capaces de recibir trabajadores; necesita ciudades en las que esos trabajadores puedan vivir con sus familias, escolarizar a sus hijos, acceder a la sanidad, disponer de vivienda y acumular derechos sociales allí donde realmente desarrollan su vida.
La política china reconoce que el proceso ha generado dificultades. Entre ellas aparecen la insuficiencia y desigual distribución de plazas educativas, la presión sobre los servicios sanitarios, los obstáculos para la continuidad de la seguridad social y los elevados costes de vivienda en algunas ciudades receptoras.
Por eso la reforma del hukou no es una simple reforma burocrática.
Es una reforma de la ciudadanía social.
El objetivo consiste progresivamente en que una persona no tenga que elegir entre trabajar en una ciudad y mantener allí a su familia, o conservar en su lugar de origen los derechos necesarios para no quedar desprotegida.
Y existe otro elemento especialmente relevante: China pretende facilitar la integración urbana sin convertir la urbanización en una renuncia automática a los derechos rurales. Las reformas buscan proteger los derechos sobre la tierra contratada, las viviendas rurales y los ingresos colectivos, así como explorar mecanismos voluntarios y compensados de salida.
La modernización, en definitiva, no debería obligar a elegir entre las raíces y las oportunidades.
Una reforma necesaria, pero no improvisada
China tampoco puede reformar el hukou ignorando la dimensión territorial del problema. No es lo mismo gestionar la llegada de población a una pequeña ciudad que a una megaciudad de varios millones de habitantes sometida a fuertes presiones sobre vivienda, transporte, sanidad, educación, agua y energía.
Por eso la flexibilización ha sido gradual y diferenciada según el tamaño y la capacidad de las ciudades, mientras se utilizan criterios como la estabilidad del empleo y de la residencia para facilitar progresivamente el acceso al registro.
Esta prudencia puede interpretarse como una limitación, pero también como una consecuencia lógica de gobernar un país de más de 1.400 millones de habitantes.
La reforma del hukou, además, se desarrolla junto a políticas de desarrollo regional destinadas a evitar que toda la población y todas las oportunidades terminen concentrándose en unas pocas megaciudades. La transferencia industrial hacia el centro y el oeste, el desarrollo de los condados, la revitalización del noreste y las grandes inversiones en infraestructuras forman parte de la misma preocupación: no se puede hablar de movilidad de la población sin hablar de distribución territorial de las oportunidades.
Y entonces aparece España
Aquí es donde el hukou deja de ser únicamente una cuestión china y empieza a plantearnos preguntas incómodas en Europa.
España no tiene un sistema equivalente y sería incorrecto establecer una comparación directa. Nuestra Constitución, nuestra organización territorial y nuestra concepción de la ciudadanía son completamente diferentes. Sin embargo, sí existe una cuestión comparable: el lugar donde vive una persona puede condicionar determinadas prestaciones y oportunidades efectivas.
Pensemos en un niño de Castilla-La Mancha y otro de Madrid. Ambos son españoles y tienen los mismos derechos constitucionales, pero determinadas políticas sanitarias se gestionan y desarrollan territorialmente. España dispone de un calendario común de vacunación acordado por el Consejo Interterritorial, pero las comunidades autónomas son las que proporcionan los datos y ejecutan sus programas dentro de sus competencias.
La misma reflexión puede hacerse en educación. Un niño de la Comunidad Valenciana y otro de la Región de Murcia, aunque vivan separados por pocos kilómetros, pueden encontrarse con desarrollos curriculares, programas y políticas educativas territoriales diferentes.
Y existe una diferencia todavía más evidente en materia fiscal. Un ciudadano de Cantabria no tiene el mismo régimen tributario que uno del País Vasco, debido al régimen foral vasco, una singularidad histórica y constitucional plenamente reconocida por el ordenamiento español.
No estamos ante ciudadanos jurídicamente de primera y de segunda.
Pero sí ante una realidad que merece reflexión: la igualdad jurídica puede coexistir con diferencias territoriales en las condiciones concretas en las que los ciudadanos ejercen determinados derechos y reciben determinados servicios.
La pregunta que nos plantea el hukou es, por tanto, perfectamente legítima también para nosotros:
¿Hasta qué punto debe importar el lugar donde una persona vive para determinar las oportunidades que tendrá?
El territorio no debería convertirse en una frontera de oportunidades
No se trata de defender que todas las comunidades autónomas españolas deban tener exactamente las mismas políticas. La descentralización puede ser una ventaja cuando permite adaptar las decisiones públicas a las características de cada territorio.
El problema aparece cuando las diferencias territoriales terminan convirtiéndose en diferencias sustanciales de oportunidades.
Y aquí la comparación con China adquiere interés.
Durante décadas, el hukou hizo que el lugar de registro tuviera un peso considerable en el acceso a determinados servicios. China está intentando reducir ese peso y trasladarlo hacia la residencia habitual. El Consejo de Estado ha sido explícito al establecer que el objetivo es que los residentes que todavía no tengan hukou local puedan acceder progresivamente a los servicios básicos en condiciones equivalentes a la población registrada.
Es una transformación significativa porque coloca a la persona, y no al registro administrativo, en el centro de la política pública.
España afronta una cuestión diferente, pero no completamente ajena: cómo garantizar que la descentralización no convierta las fronteras administrativas en fronteras de oportunidades.
Un niño de Castilla-La Mancha no debería sentirse menos protegido que uno de Madrid; un alumno de Murcia no debería tener menos oportunidades por vivir al otro lado de una frontera autonómica respecto de la Comunidad Valenciana; y un ciudadano de Cantabria debería poder comprender con claridad por qué su régimen fiscal es diferente del de un ciudadano del País Vasco.
La pregunta no es si todas las diferencias deben desaparecer.
La pregunta es cuáles son compatibles con la igualdad efectiva que queremos garantizar a nuestros ciudadanos.
La capacidad de cambiar también es una forma de gobernar
El hukou permite observar una característica de la política china que considero especialmente relevante: la capacidad de revisar una institución cuando las condiciones que la hicieron necesaria han cambiado.
El sistema nació en una China rural, con recursos limitados y con una urbanización todavía incipiente. La China de hoy tiene casi 68 % de población urbana, más de 300 millones de trabajadores migrantes rurales y una economía profundamente integrada en las ciudades.
Era inevitable que aquella institución tuviera que evolucionar.
Y está evolucionando.
No mediante una desaparición inmediata del hukou, sino mediante una transformación progresiva de su función: flexibilización del registro, integración de los trabajadores migrantes, protección de sus derechos rurales y, sobre todo, desvinculación progresiva de los servicios públicos básicos respecto del lugar de registro.
Esta evolución encaja con una concepción de la modernización cada vez más centrada en la calidad de vida. El XV Plan Quinquenal plantea explícitamente profundizar en la reforma del hukou, ampliar las vías de acceso para quienes tienen empleo y residencia estables y avanzar progresivamente hacia un sistema de registro basado en la residencia habitual.
Es difícil encontrar una mejor demostración de que las políticas públicas no pueden convertirse en dogmas.
Una política puede haber sido necesaria en una determinada etapa y dejar de serlo cuando cambia la sociedad.
Lo verdaderamente importante no es conservarla por tradición, sino saber transformarla.
China cambia el hukou. Europa también debería hacerse preguntas
Durante demasiado tiempo, el debate occidental sobre China ha oscilado entre la crítica automática y la defensa igualmente automática. El hukou merece una mirada diferente porque permite observar un proceso mucho más complejo: una institución creada para una determinada etapa del desarrollo chino, los problemas que surgieron con la transformación económica y social y la reforma progresiva de esa institución para adaptarla a las nuevas necesidades de la población.
No se trata de afirmar que China haya resuelto todas las desigualdades territoriales. No las ha resuelto. El propio diagnóstico oficial reconoce que persisten diferencias importantes entre regiones y dificultades de acceso a determinados servicios.
Se trata de observar qué hace un Estado cuando reconoce que una política ya no responde suficientemente a la sociedad a la que debe servir.
En 1958, China necesitaba ordenar la movilidad de una población mayoritariamente rural.
En 2026, necesita facilitar una movilidad mucho más compleja, integrar a quienes han construido su vida lejos de su lugar de origen y conseguir que sus familias puedan acompañar ese proceso.
Entre una China y otra han transcurrido casi siete décadas de transformación.
El hukou está cambiando porque China ha cambiado.
Y quizá esa sea la conclusión más interesante, no solo para China sino también para nosotros: una institución demuestra su fortaleza no cuando permanece intacta, sino cuando es capaz de transformarse cuando la sociedad a la que sirve ya no es la misma.
Ese es el verdadero debate sobre el hukou.
Y, en el fondo, también es una pregunta que debería hacerse cualquier sociedad moderna: ¿para quién existen nuestras políticas públicas y qué estamos dispuestos a cambiar cuando dejan de mejorar suficientemente la vida de nuestros ciudadanos?
